司洪文：农村人力资源开发和农业职业准入制度建设

　　我国是一个拥有13亿人口的农业大国，其中农村人力资源占全国人力资源的69.23％。发达国家的经验表明，衡量一个国家经济发展水平，关键看农村经济发展速度，核心看农村人才资源开发程度。为此，加强农村人才资源开发，不仅体现了“人才强国”与“科技兴农”的重要依存关系，而且关系到农业与农村经济的健康协调发展，关系到国家经济基础和社会稳定。本文的宗旨，就是围绕农村人力资源开发的基本内涵与理论、农村人力资源开发与新农村建设、农村人力资源开发与职业准入制度建设、加快农村人力资源开发的措施建议四个方面，积极探索其内在关系，深刻揭示加强农村人力资源开发在推进我国社会主义新农村建设中的重要作用和战略意义。

　　一、农村人力资源开发工作的基本内涵与理论探讨

　　（一）人力资源、人力资本与经济发展的内在关系

　　人力资源，是指具有劳动能力、能够为社会创造物质和精神财富的人口总和。资源并不等于资本，人力资源中起资本作用的是凝聚在劳动者身上的知识、技能、资历、经验和工作熟练程度等要素。

　　人力资本，是体现在劳动者身上的体力、智力和技能的综合，它与其他资本一样，只要合理配置，都能获得相应的回报，尤其是随着人力资本的投资与积累，能够有效推动生产率增长和国民经济的发展。

　　人力资本的概念最早萌芽于1676年英国古典政治经济学创始人威兼·配第，之后经过马克思主义经济学和以舒尔茨为代表的现代西方经济学等多个学派众多经济学家的发展，最终形成了人力资本理论体系。人力资本是国家经济发展的重要源泉，人力资本在表现形态上是人力资源。

　　中国能否实现可持续发展，既取决于人力资源、自然资源和物质资源的相互协调与利用，又取决于这三大资源的可持续发展状况。在这三大资源中，人力资源处于主导与决定地位。世界人力资源开发经验和基本国情告诉我们，我国只能走优先开发人力资源的道路，通过对人力资本的开发和投入，努力把一个人口压力大国逐步转变为人才资源强国。

　　（二）人力、人才资源开发是一种特定的生产力开发

　　农村人力资源开发，与其他行业人力资源开发一样，是一种特定的生产力开发，其开发速度完全取决于人才的数量和质量，取决于农村人力资源整体素质的提升，取决于政府对人力、人才工作的重视程度和政策的引导力度。

　　现代人才理论告诉我们，人才资源是第一资源，科学技术是第一生产力，国家综合实力的提高，完全取决于人才的培养和使用。农业生产力的提高和“三农”问题的解决，同样取决于农业人才培养、使用和农村人力资源的开发。经过多年摸索和努力，科技界把我国农业、农村经济发展的模式概括为“一靠政策、二靠人才、三靠科技、四靠投入”。

　　图表1：从自然人转变为人才市场、劳务市场的人力资源开发关系

　　实践告诉我们，能够进入人才市场的人力资源比例越高，其社会综合经济实力就越强。

　　社会实践表明，农村人力资源开发的效益与国家经济发展的速度呈正相关，他一方面取决于对人力资源专业教育，通过教育培养使他们逐步成为能够进入人才市场的专业人才；另一方面又取决于农村劳动力的有效转移，使更多的农村劳动力通过技能培训进入劳务市场，从而推动国民经济的可持续发展。

　　（三）农业、农村人才资源产生的基本理念和初步划分

　　对什么是农业、农村人才的理念，国内还尚未有一个统一、权威的界定。一般是指经过特定的教育培训，或者通过本人自学与社会实践后，在某一领域具有较高的知识水平、较强的工作技能、较为丰富的实践经验，较强创新意识和较好工作能力的人才资源。

　　在推进新农村建设中，人们最关注四个方面的人才队伍，即：农业科研人才队伍（农业创新人才队伍），农业科技推广人才队伍，农村实用人才队伍，农业院校在读的学生人才队伍。具体来说，对每一类人才都有它特定的范围。如我国农业科研人才队伍，主要由以下几个方面人员组成：一是直属中央各部委的国家级农业科研单位中直接或间接从事农业科学技术研究活动的人员；二是直属省市区的地方农业科研单位中直接或间接从事农业科学技术研究活动的人员；三是直属中央和地方教育部门管理的农业院校中直接或间接从事农业科学技术研究活动的人员；四是中央直属各部委和地方管理直接或间接从事农技推广活动中，部分直接从事农业科学技术研究活动的人员；五是在国有和个体企业中长期从事农业科学技术研究活动的部分人员，包括具有一定实践经验的农民育种专家。

　　二、农村人力资源开发与新农村建设关系的探讨

　　（一）专业、实用人才是推动农业现代化和新农村建设的重要基础

　　现代农业是广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和设施装备、现代科学管理方法的社会化农业；是不断采用现代的、新的生产要素替代过去的、传统的生产要素的农业；是一个由低素质的体力型农业向高素质的智力型农业转变过程，更是一个由传统的资源型农业向现代的高科技知识型农业转变的过程。在这些转变过程中，对农村劳动力的素质和人才结构提出了全新的标准，要求农业、农村拥有一支具备一定科技知识和专业素质的人才队伍。

　　江泽民同志说：“科学技术的竞争，关键是知识和人才的竞争，是开发和创新能力的竞争”。农村科技进步需要一大批用现代科学技术武装起来的农业科学家和农村实用人才。科学改变世界，人才创造奇迹，一次又一次地被科学家创造的奇迹所证实。德国化学家李比希的植物矿质营养学说，推动了化肥工业、有机合成工业和农药工业的发展；袁隆平的水稻杂交育种理论的突破和杂交水稻的大面积应用于生产，在世界范围内推动了粮食产量的迅速增长和作物杂种优势的科学利用。自1987年实施“丰收计划”以来，我国每年在全国范围内推广的农、牧、渔、机等先进、适用技术达100多项，极大地促进了我国农牧渔业的全面增产、增收、增效，显示了“科技兴农”的巨大威力，推动了农村经济的快速、健康发展。

　　(二)专业、实用人才是推动我国区域经济和生产发展的内在动力

　　区域经济的发展离不开科技进步，而科技进步的速度又取决于专业人才、农村实用人才的数量和作用的发挥。我国目前专业人员分布差异比较大，据国家统计局统计，山东、河南、广东、江苏、四川、河北、湖北、湖南、辽宁等地区的事业单位人数比较多，达100万人以上。海南、青海、宁夏约十几万人，西藏不到6万人。专业人员的地区分布，首先与人口总数相关，基本上都是人口大省；其次与区域的环境和大中城市科教单位的辐射有关。农业专业人员也不例外，从全国地市以上农业科研单位统计，农业科研人员总数和高学历人员，其中80％分布在中部大中城市和东部沿海发达地区。而西部欠发达地区亦是我国农业生产大省，急需加强农业科研人才队伍的建设，并采取有效措施吸引和稳住人才（见图表2）。

　　图表2中统计数据来源于2004年国家统计局，不同颜色、不同柱形，分别代表了全国内地的31个省市区事业单位人员状况

　　据中国农业科学院、中国社会科学院等有关单位的专家研究，在进入改革开放的80年代，我国东部地区，即位于沿海地带的经济相对发达的上海、浙江、广东等10省市，专业人才总量占全国的41.5％，而工农业总产值占全国的53.7％，其人才资源的经济效益系数达1.29；我国的中部地区，即位于内陆中原地带的经济中间水平的湖北、湖南、河南、河北等10省市，专业人才总量占全国的43.79％，工农业总产值占全国的37.1％，其人才资源的经济效益系数为0.85；我国的西部地区，即位于边疆偏远地带的经济相对落后的云南、新疆、西藏等10省区，专业人才总量占全国的14.7％，工农业总产值占全国的9.2％，其人才资源的经济效益系数低到0.63。进入90年代以来，尽管政府采取了一些措施，但这一差距不但没有缩小，反而还在加大。

　　1978年以来，我国农业科技人才开发取得了巨大的成绩，产生了较好的经济和社会效益。就粮食作物育种研究来说，据1978～2001年的初步统计，全国农业科技工作者共育成并推广大田作物新品种5700多个，使我国粮食、棉花、油料等主要农作物品种，在全国范围内实现了4～7次更新，每更新一次都使单产增长10%～20％。本人从1978-2004年的粮食生产发展研究发现，我国农业科技人才的开发和农业科技成果获国家奖的数量、等级，与我国粮食生产发展的关系极大，呈正相关。实践再次证明，只有重视农业、农村人才开发，才能实现农业可持续发展。

　　（三）农村人力资源开发是推动农村经济增长的重要前提

　　经济界研究认为，农村经济发展的首要任务是开发农村人力资源，其主要表现形式如下：

　　1.农民素质与农民增收之间存在着密切的正比关系

　　农经专家研究发现，身体健康的农民人均年收入比整体人均收入2353元高4.2%，而身体状况一般、差和残的农民人均收入分别低于整体人均年收入的16.6%，21.6%，39.6%；经过自学、拜师和培训，以及掌握2门以上技能的农民人均年收入为4758元，比未经拜师和培训的一般农民人均年收入2353元增加2405元。

　　2.农村人力资源开发有利于转变农村生产方式、培养农民的创业意识

　　开发农村人力资源、提高农民素质，有助于转变农民固有的宿命观和僵化的小民意识，引导其参与市场竞争，由小户经营向集约化、产业化、社会化生产发展，由传统生产方式向现代生产方式转变。

　　3.农村人力资源开发有利于推动农村劳动力转移

　　据1998年统计，我国文盲半文盲、小学、初中、高中以上四类文化程度农民中，流向非农产业的占同等文化程度类型劳动力总数的比重，分别为4.69%，16.725%，38.46%和40.80%。事实表明具有较高文化程度的农民，更容易实现向乡镇企业和城乡二、三产业的转移。

　　4.农村人力资源开发有利于农村社会的和谐、稳定和协调发展

　　由于农民的文化素质偏低，科学技术难以接受，封建迷信在一些地区抬头，对此必须充分依靠农村人力资源的开发和农民素质普遍的提高来予以解决。

　　三、农村人力资源开发与职业准入制度建设的探讨

　　（一）国外农村人力资源开发与职业准入制度建设进展

　　19世纪以来，发达国家为了缩小城乡差别，充分认识到农村教育和科技进步对农业生产的巨大作用，率先发展农村科技教育，加强农村人力资源开发工作，对农业职业技能培训和准入资质，实行统一归口和立法管理。

　　1、政府高度重视，通过立法形式强化农村人力资源的开发工作

　　在推进新农村建设中，各国都把加强农业人力资源开发作为战略重点，通过建立一系列法律、法规，确保农村人力资源开发工作的有效实施。如韩国从1970年起，相继颁布了《产业教育振兴法》、《促进人才开发产业振兴法》、《产学合作法》、《职业培训法》等一系列法律、法规，从而保证了韩国农村人力资源开发的良好运行。美国和欧洲一些国家，于上世纪90年代中叶就相继制定和完善有关农村人力资源开发方面的法律、法规。德国在二战后为重振国民经济，于1969年颁布了《联邦职业培训法》，确立了“双元制”的职业培训制度。

　　日本通过立法强化农业人力资源开发工作：一是重点加强农业专业人才队伍建设，包括农业科技队伍和农业行政管理队伍，农林水产省有公务员队伍15000人，连大城市的农贸市场，由中央和地方政府投资建设，农林水产省派公务员进行非营利管理；二是重点加强农村职业教育，这种教育不是简单向农民传授知识和提供成果，而是要求针对农民自身进行技能提升培训。

　　2、加强财政支持，制定优惠政策推进农业职业准入制度的建设

　　国家财政倾斜，是有效提高农民素质和推进农业职业准入制度建设的重要手段。欧洲一些国家对获得“绿色证书”资格的农民给予特殊的优惠政策，如有权买地或租地，申请建立自己的农业企业和经营农场，并可以得到政府的资助、补贴、低息贷款和免税等。如英国国家职业标准的制定、职业培训课程的设计与开发以及考评员队伍的培训、督导人员的督导费用等，都是由政府财政拨款。德国政府规定，国家承担参加“双元制”培训学习学员在校学习的费用，同时对组织职业资格考试的行业协会提供经费补贴，并对农业行业协会的资格考试给予倾斜。美国在1994年颁布的《学校—工作机会法》中规定，联邦政府每年拨款3亿美元为青年提供就业培训。韩国政府给予农业大学特殊的优惠政策，享受其他任何大学不能享受的待遇，如：免兵役制，免交学费，不需通过入学考试等，但必须是高中毕业和签订自愿协议，毕业后全部分配在农技推广系统。

　　3、执行政府统一认可的管理机制，建立完善农业职业技能鉴定评价体系

　　政府实行统一规划、统一协调和统一管理，是有效履行农村人力资源开发和推进农业职业技能鉴定评价体系建设的重要提前。美国的国家职业技能开发评价体系，主要有国家技能标准制度National Skill Standards Act (NSSA ),关键工作评价体系（Work Keys)、职业群体系（Career Clusters)、职场成功技能体系（Workplace Success Skills)和职业记录体系（Career Transcript)，其中NSSA是最主要的形式。

　　无论是欧洲国家还是澳大利亚、日本、韩国等，均对农业职业资格实行政府统一认可的“绿色证书”制度，严格履行职业等级和考核管理。在法国，通过短期培训获得的“绿色证书”有3种：农业徒工证书、农业专业能力证书、农业专业技术员证书。在澳大利亚，在校学生完成10年的教育以后，有三种选择，一是直接进入工作岗位；二是边工作、边进行在岗培训；三是继续学习。在11-12年级的学生中，保证进行农业科目学习的学生不少于10％，毕业后，可以拿到澳大利亚证书框架(AQF*)的二级证书，获得的学分还得到高一级学院的承认。韩国通过学分制促进终身教育体系的发展，职业资格、职业经验可折算成学分积累。日本为全面提高职业技能开发能力，于1985年修改了《职业培训法》，统一职业鉴定工种，目前实行国家鉴定的职业种类已达133个，299个职业。

　　4、加强证书管理，确保农业职业准入资格质量和认真组织实施

　　加强绿色证书管理，是确保职业培训鉴定质量和严肃职业准入的重要前提。在美国，人们把职业资格证书看得比学历证书和技术职务还要重要，学历和技术职务一般是终身制的，而职业资格证书每3年更换一次，需要通过专业性机构组织严格的考核才能取得，以此鼓励人们进行终身教育和不断提高。

　　澳大利亚政府规定，从事牛奶灭菌机械操作人员，乳品化验员必须到高等学校进行培训，得到作业管理执照，才能管理机械或进行乳品质量分析，不经过培训的不能就业。原联邦德国的教育法规定，凡是即将参加农业生产的男女青年，在九年制或十年制的中学毕业后，必须接受三年的农业职业教育，才能成为农业劳动者。日本政府规定，哪怕继承3亩地的小农户主，必须具有农业专科资质。法国规定，继承父辈农场或创办农场的青年，必须取得相应资格证书后才能获得国家的低息贷款和各种财政补贴。

　　（二）我国农业人才资源开发工作面临的挑战

　　长期以来，我国农业人才资源配置不合理、利用效率不高、开发不足，成为制约农村经济发展和社会主义新农村建设的瓶颈，因此，我国的农业人才资源开发工作面临着严峻的挑战。

　　1.农业人才资源缺乏合理配置，闲置和空位并存，不利于资源效率的提高

　　我国有近8亿农村人口，5亿多农村劳动力，其中2.5亿从事农业生产，1.4亿在乡镇企业工作，1.2亿在城市打工（处于不稳定的从业状态）。另外，全国每年还有600多万的农村中学毕业生需要就业，农村富余劳动力就业、转移问题相当突出。一方面反映了我国农村人力资源开发潜力巨大；另一方面反映了我国农业人力资源开发、配置不尽合理，特别在农业产业间、地区间显现突出，从事农业第一产业的劳动力几乎是二、三产业劳动力的2倍，而农业耕地面积只能承载1.5亿劳动力，可见，农村中存在近40%的隐性失业。东部地区农村劳动力占全国的2/3，人才相对集中；而西部地区农村劳动力占全国1/3，且人才偏少，不能满足农村经济发展的需要。特别是缺乏有效的农业人力资源开发信息与服务体系，进一步加重了农业人力资源浪费，制约了现有人才的有效利用。

　　2.农业人才资源整体素质偏低，专业人才比例不高，不利于现代农业生产的发展

　　我国农村职业教育滞后，全国92%的文盲、半文盲在农村，小学及其以下文化程度的劳动力占农村劳动力总量的37%（如表1）。这种状况严重制约着农业生产方式的转变和农村经济社会的进步，制约着城乡和经济社会的统筹协调发展。

　　表1   2004年我国农村居民家庭平均每百个劳动力中文化状况

　　（数据来源：《中国农村统计年鉴》2005，p33.）

　　90年代以来，我国农业专业人才队伍一直保持在100多万人左右，其中农技推广系统92万人，48所农业大学和260多所农业专科学校从事教学5万人，在地市以上1100多个农业研究院所从事科研工作4.9万人，这是推动我国农业现代化和农村科技的重要人才支撑。但随着科技管理体制的变化和单位经济利益驱动，目前这支队伍发展并不稳定，据农业部2005年底统计，全国农技推广队伍减少到76万人。我国平均1万农业人口仅有专业技术人员7名，远低于发达国家每万名农业人口40多名农业专业人才的比例。这种状况严重制约了我国现代农业的发展。

　　3.农业人才资源开发缺乏有效机制，培养与使用严重脱节，不利于新农村建设的推进

　　目前，我国教育部门承认学历的农业院校在校学生200多万，再加上中央农业广播电视学校、各种公办民办大学涉农专业的走读生等，超过了400万人。但农业科研和教学单位每年接收应届毕业生甚少，农技推广队伍也在逐年缩减，使得这些经过良好专业培养的农业人才面临着就业压力。而在急需专业人才的农村及其它相关产业，由于缺乏相应的用人和保障机制，行业的吸引力和凝聚力不足，促使这些农业院校培养的高素质人才有相当一部分转入非农行业，形成新的“学非所用、用非所学”的现象。在国外，高等院校毕业生的所学与所用比例在50%以上，而我国仅在20%左右。这种现象造成大量人才浪费和流失，使社会主义新农村建设后备人才力量严重不足。

　　4.农业人才资源开发缺乏统一规划，认定标准不一，不利于农业职业准入制度的建设

　　目前农民职业培训和农业院校学生的培养是多口管理，没有与农业职业准入制度的建设结合起来，各种类型的农民培训班像雨后春笋般涌现，缺乏统一的认证和管理标准，只有培训培养，没有认可和准入标准，更谈不上缩小城乡差别中最重要的标志——农村法人治理结构的准入。我国农业职业技能鉴定工作，通过10年的努力，尽管全国获得资格证书的接近100万人，但按5亿农村劳动力来说，比例很小，由于没有统一规划和立法管理，目前农民教育存在着各自为政、内部重复、学用分离等状况，这些问题不解决，既不利于农业职业技能的提高，也不利于农业准入制度建设的推进。因此，我国农业职业准入制度建设问题（也称农村法人治理结构管理问题），急需提到政府管理工作的重要议事日程。

　　四、加快农村人力资源开发应采取的主要措施

　　（一）加强农业人力资源开发工作的立法和规划管理

　　推进社会主义新农村建设，关键在人才，核心在立法，重点在规划。为此，“十一五“期间，农业人力资源开发要紧紧围绕提升、培养、使用三大战略进行，只有农业人才兴，才能农业和农村经济兴。为此加强我国农业人力资源开发的立法工作是头等大事，各级政府要在此前提下认真做好发展规划，并把此项工作纳入当前社会主义新农村建设的重要议事日程，要组织有关专家和精干力量，在大量调查研究、学习借鉴国外经验的基础上，建立完善我国农业人力资源开发的法律、法规，研究提出适合我国特点的农业人力资源开发中长期发展规划，有计划的组织实施，保证我国农业人才资源开发工作的科学、合理、有序的进行。

　　（二）加强以提高职业技能为主的农村实用人才培养

　　在全面实施农民素质培训中，要把提升农业职业技能水平作为重点，加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。重点抓好四类人才的培养，即生产能手、经营能人、能工巧匠和乡村专业人员。在实施过程中，要坚持五个原则：一是坚持统一规划，分步实施，以自愿为前提；二是坚持因地制宜，分类指导，以学用结合为前提；三是坚持保证重点，与项目实施结合，以科技入户为前提；四是坚持与提高职业技能，加强农村实用人才队伍建设结合，以杜绝重复培训为前提；五是坚持贯彻科学发展观，加强科学管理，与推进农业职业准入制度建设为前提。

　　（三）加强农业人力资源开发中的重大工程实施

　　关键要组织实施好“五大工程”：一是要组织实施好“新世纪农民素质提升工程”，有计划、成系统地培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。二是要组织实施好“新世纪农业专业技术人才培养工程”，充分发挥科学技术是第一生产力、人才资源是第一资源的潜能，为推动我国农业科技进步提供智力和人才支撑。三是要组织实施好“新世纪农业人力资源开发信息服务工程”，为农业富余劳动力的有序转移、人力资源的有效整合、人才资源的合理使用和管理提供信息服务。四是组织实施好“新世纪农业人才资源开发评价工程”，建立“以人为本”的农业人力资源开发评价管理体系，确保我国农业人力资源开发工作沿着正确的方向发展。五是组织实施好“新世纪农业人才市场工程”，为推动我国农业人才市场的形成，促进农业职业教育、职业技能培训的学用结合，推进农村富余劳动力的转移和就业提供保障。

　　（四）加强以农业职业技能鉴定为主的准入制度建设

　　一是要建立完善农业行业职业技能鉴定工作的中长期规划，构筑农业行业职业技能鉴定和农业准入制度建设的长效机制；二是要学习借鉴国外经验，加强农业职业技能鉴定和农业准入制度建设的立法管理，强化论证和规范管理；三是不断扩大农业职业技能鉴定工作的覆盖面，强化分类指导，尽快将技术复杂、通用性广以及涉及到食品安全、消费者利益等领域的农业职业，全部纳入职业技能鉴定范围，依法推动我国农业准入制度建设的全面实施。

　　（五）重视农业人力资源开发投入机制建设

　　一是各级政府要不断加大对培训、鉴定工作的投入力度，提高资金使用效率。二是建立就业资金投入机制，积极调整各级财政支出结构，强化中央政府的支持力度，使得经济发展缓慢地区的农村职业教育优先发展。三是引导农民进行教育投资，改革收入分配机制，构建合理的人力资本投资与回报机制，培育和发展运行正常的劳动力市场，创造出一个自动吸纳高素质劳动者，排斥低素质劳动者的机制，促使农民增加教育投资。